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代写2016年党校研究生论文 新时期我国村民自治管理的问题与对策

www.gwyxiezuo.com    时间: 2016-10-10 14:52:59    阅读: 次     整理: 公务员写作网
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 村民自治研究生论文

新时期我国村民自治管理的问题与对策

 

 

提要: 村民自治管理是指广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,创造自己的幸福生活,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治政治制度。在社会主义新农村建设进程中,我国村民自治管理普遍存在以下问题:一是国家公权对村民自治管理的干扰过多;二是部分基层党组织存在越位行为,对村民自治产生了不良影响;三是村民民主权利未充分发挥“富人治村”的影响;四是村民自治自身管理水平不高;五是村级干部腐败现象没有得到根本遏制。究其原因主要是村民思想观念滞后、法律制度不完善、宗族势力影响和黑恶势力渗透基层政权造成的。村民自治管理是社会主义新农村建设的重要平台,有利于发扬社会主义民主,提高农民综合素质,当前形势下,必须加强村民自治管理,为构建和谐的农村社会提供有力的支撑。针对出现的问题提出以下建议:一、科学定位,明确基层党组织与村委会关系;二加强立法,理顺行政权力与村民自制管理的关系;三、注重教育,提高村民实现自治管理的素质与能力;四、完善民主选举制度、自治管理用人机制、民主监督制度、民主决策制度、村务公开制度、村民自治内部运行机制、激励机制等系列制度,以充分发扬民主为抓手,有效预防和治理村官腐败,严防家族势力不良影响和黑恶势力渗透,调动农民企业家、“富人村官”、村干部、村民的积极性,提高自我管理水平,增强村民自治机关的凝聚力、向心力和战斗力;五、坚持依法治国,加大力度,坚决打击黑恶势力渗透与村官腐败,为村民自治管理创造良好的社会环境。

关键词:农村,村民自治,管理,问题,对策

 

胡锦涛同志在2007年十七届四中全会强调了当前的形势:“世情、国情、党情发生深刻变化,党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验是长期的、复杂的;”在2011年庆祝建党90周年讲话中再次指出党面临的“四种危险”:“精神倦怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险”。 我国是个传统的农业大国,改革开放30多年来,虽然城市化进程的步伐不断加快,农业人口纷纷向城市转移,但是至今农村人口仍然占到一半以上,相关农民、农业、农村的“三农问题”,始终是党和国家关注的重点。尤其是近几年来,随着改革开放和市场经济的深入发展,农村面貌发生了深刻的变化,农村地区出现了一些新情况,同样面临着“四种考验”与“四种危险”的挑战。与时俱进地加强对农村社会的管理成为应对形势变化、全面建设小康的社会的现实需要。农村的新情况的主要表现在以下几个方面:一是富人治村现象较为普遍。上个世纪80年代,为刺激农村经济发展,邓小平同志提出:“鼓励一部分先富起来,先富带动后富,最终实现共同富裕。”这一政策在30年后的今天使农村的经济面貌和社会结构发生了重大变化,全国各地农村涌现出大批的先富群体。经济基础的变化必然在政治上有所诉求,于是大批的农村民营企业家有的被推选为各级人大代表和政协委员,有的被推选为村主任、村民委员会委员,他们纷纷走上村官岗位,形成“商人、富人治村”的局面。据民政部调查资料显示,自2008年以来,无论是东部沿海发达省份还是西部欠发达农村,大部分行政村的党组织和村民自治组织中的主要职位大部分被本土出生的民营企业家占据,他们有的从事房地产开发、建筑等行业,有的从事养殖、举办企业等,有的在沿海创业成功后返乡做村官。而根据据浙江省民政厅统计资料显示,2010年,浙江全省四分之三以上的行政村村主任等职位均有民营企业家、工商户、养殖户等先富群体担任,其中不乏资产上千万甚至上亿者,窥斑见豹,由此可见富人治村现象的普遍性。富人治村能够为农村地区植入先进的生产理念,带动广大农民群众实现共同富裕,同时会带来资源垄断、消极腐败、阻碍民主等不良影响。二是农民群众民主意识的觉醒。义务教育的普及,使新生代农民群体的文化程度越来越高;城乡人口流动,增长了农民群众的见识;电视、互联网等信息技术产品成为农村地区的大众消费品;种种因素的影响,使农民群众民主意识逐步增强,渴望以村民自治管理形式参与政事。三是基层农村腐败现象呈现愈演愈烈趋势。党和政府高度重视在党政机关和国家公务员队伍预防和惩治腐败,近几年来也注重在基层行政村开展治理腐败行动,但是总体来看基层农村腐败现象仍然没有得到根本性的遏制,某些地区甚至出现愈演愈烈趋势。这一切都说明,充分发扬民主,提高广大农村地区的管理水平非常必要。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的基本要求,扎实推进社会主义新农村建设是当前的一大任务。加强村民自治管理是提高农村地区管理水平的重要途径,是顺应农村形势变化的需要,新时期必须深刻剖析村民自治管理中存在的问题与矛盾,进一步深化农村管理体制改革,与时俱进地提高村民自治管理的水平。这将有利于发扬社会主义民主,凝聚广大农民群众的人心人力共同致力于全面建设小康社会;有利于预防和惩治腐败,提高人民群众的满意度;有利于顺应农民群众过上幸福生活的新期待,更好地推进社会主义新农村建设;有利于提高农民群众自我管理、自我教育、自我服务的能力,提升公民素质,创建安定团结的社会环境,推动和谐社会建设。研究村民自治管理中的问题,探索村民自治管理新途径成为一个值得思考的重大问题。

 村民自治管理概述

(一)村民自治管理的概念与方式

   1村民自治管理概念。

村民自治的概念发端于我国,是指广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,创造自己的幸福生活,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治政治制度。村民自治具有以下特征:(1)自治主体为行政村村民。年满18周岁的村民可依法参与所在行政村自治管理,参与监督、选举等村级事务。(2)自治范围限于行政村。我国的行政村不属于一级政府,无行政权力,因此村民自治的范围较小,仅限于自治主体所在的行政村,自治的内容仅限于自我管理,处理村级公共事务,不能对其他行政村产生约束作用。(3)村民自治核心内容在于“四个民主”。村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是其核心内容,全面推进村民自治需要重点抓好四个方面,实现村级群众的内部民主。(4)遵守宪法和法律法规的原则。中国共产党是社会主义事业的领导核心,村民自治活动应接受党和政府的指导与监督,遵守宪法和法律法规,做到依法自治。

  2村民自治管理的方式

村民自治管理的方式主要通过村级决策机关和执行机关来运作,显示出民主集中制的特点:(1)设立自治决策机关。村民大会是村民自治体系内部最高权力机关,会议代表由本村年满18周岁的全体村民组成,以定期或者不定期召开会议形式进行,主要职权有:选举或罢免村民委员会的正副主任和其他成员;讨论并决定村内部公共事务、涉及村民重大利益的问题;制定和修改村民自治章程以及村规民约;监督村民委员会的工作。(2)设立村民自治执行机关。村民委员会是村民自治管理活动中的常设机关和具体执行机关,最高领导称谓“主任”,根据实际需要,下面可以设立人民调解委员会、治安委员会、公共卫生委员会等专门机构。村民委员会主要职能为:执行和落实村民会议做出的重大决策;负责村内公益事业和公共事务的日常管理;对外代表本村开展工作,负责协调解决涉及本村的一些事务;召集并主持村民会议或者村民代表会议。(3)设立村小组。有些行政村所占地域较为广,农户较为分散;或者有的行政村人口众多,管理难度较大;这两种情况下,可以在村民自治体内部划分若干村小组,接受村民委员会的领导,执行村民委员会的决议,代行村民委员会的部分职权。

(二)村民自治管理的发展历史

1创立阶段(19781981年)。

村民自治是我国农民的一大创举,出现在1978年的十一届三中全会以后。在实行家庭联产承包制的过程中,广西壮族自治区宜山县、罗城县的部分农村村民,自发组织起来,成立了“村治安领导小组”、“村管会”等组织,负责村内社会治安、矛盾协调等单一性的工作。1981年开始,正式改称为“村民委员会”, 这就是村民自治的雏形。村民委员会的成立,适应了当时农村地区改革的需要,发挥了村民的主动性,及时解决了一些实际问题,有效地促进了农村地区社会稳定和经济发展。借鉴广西的做法,全国各地纷纷组建了村民委员会组织,在某些领域实行自我管理。创立阶段的村民自治的特点表现在以下几个方面:自治内容较为单一,民主色彩不够浓厚,名称不统一,机构不健全,村规民约不完善。

2摸索阶段(19821990年)。

村民自治模式对于引导农民群众自我发展、自我管理具有重大意义,引起了党和政府的高度重视。1982年,在总结广大农民实践经验的基础上,借鉴我国城市居委会的某些做法,全国人大常委会在制定宪法修改草案时,将村民委员会正式写进宪法,并明确了村民委员会的性质、任务和组织原则。村民自治管理及其组织机构得到了宪法的保障。宪法颁布后,中共中央明确要求各地建立村民委员会试点;1983年,中共中央和国务院下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,更加细致地规定了建立村民委员会的程序及村民委员会性质、组织原则,并要求制定村民委员会条例。1983年至1985年,全国各地的农村地区原人民公社改造为乡政府,生产大队成立了村民委员会,生产小队建立了村民小组,村民自治基本实现了全国性的覆盖。在总结各省建立村民委员会经验的基础上,第六届全国人大第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,并于198861起实施;1990年民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》,要求每个县选择若干村开展村民自治示范活动,树立村民自治典型,继续探索村民自治管理的科学途径。村民自治逐步走上规范化道路。

3逐步成熟阶段。

1991年以来,村民自治制度逐步完善,自治机构越来越健全,自我管理的内容越来越多,民主精神得到发扬,村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动得到有效推行。1998年,九届全国人大第五次会议通过了新修订的《村民委员会组织法》,有效地保障村民的民主参与权利;2007年党的第十七次次全国代表大会将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告,正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起,纳入了中国特色政治制度范畴,农村地区的村民委员会和城市中的社区居民委员会成为我国基层群众自治管理模式的两大支柱。据民政部统计,截止2010年年底,全国所有的村级组织都建立了村民会议、村委会等机构,共有村委会59.9万个,村民小组480.5万个,村委会成员234万人,村委会成员和村民小组长就超过700万人,村民自治制度显示出强大的生命力。

(三)村民自治管理的重要意义

  行政村是广大农村地区最基层的组织单位,村民自治是行政村最基本的管理方式,党和国家的所有政策最终都要在基层行政村落实,基层行政村是农村社会的基础。村民自治管理对于农村地区经济社会全面、健康、协调发展具有重要的推动作用。(1)有利于推动社会主义新农村建设。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村需要凝聚广大农民的力量,需要集中广大农民的聪明才智,需要团结一心,群策群力,最大限度发挥农民群众的主观能动性。村民自治管理有助于凝聚人心人力,充分调动农民群众的积极性和主动性,共同致力于社会主义新农村建设。(2)有利于发扬社会主义民主。“中华人民共和国一切权力属于人民”,这是宪法明确的规定内容。通过村民自治管理方式,农民群众可以实现直接选举负责人,自己管理自己,自己教育自己,自己发展自己,真正实现当家作主,将社会主义民主的优越性充分发挥出来。(3)有利于提高农民素质。在长期的发展历程中,我国多数农村地区远远落后于城市,大批综合素质较高的农民后代纷纷转移到城市,农村地区人才缺乏,村民综合素质与市民存在一定差距。村民自治管理为广大农民发挥聪明才智提供了良好的平台,在参与民主管理的过程中,有助于开拓农民群体的视野,在实践中进一步解放思想,掌握更多的先进文化;有助于促进农民自我学习,自我提高,提升思想素质和劳动技能。

二、目前村民自治管理存在的问题及原因
(一)村民自治管理存在的问题

经过30多年的发展,村民自治管理制度逐步完善,在促进农村经济发展与农村地区稳定、构建和谐社会等方面发挥了重要作用。新形势下,村民自治管理出现一些问题制约了社会主义民主的发扬,不容忽视。

1国家公权对村民自治管理的干扰过多

由于受传统行政观念的影响,很多乡镇级政府和县级职能部门往往把村民委员会看做“上下级关系”或者“领导与被领导”的关系,将一些不属于村民自治机关职权范围的事务都交给其办理,过多地发布行政指令,过多地干预了村民自治管理,淡化了村委会、村民会议的“自治性”和“自我管理性”,一定程度上使村民自治机关成为国家行政机关的附庸。据不完全统计,目前我国村民自治机构承担国家行政机关的任务一般达到六十多项,有些地方甚至达到上百项,大多数村民自治机关成为“上管天文地理,下管夫妻离合”的角色。很多乡镇政府以廉政建设的名义将村级财务由乡财政所代管,村务由乡政府统管,忽视了村民自治机关的相对独立性特点,忽视了变行政干预变为司法监督,村民自治机构的职能出现了边缘化、模糊化的不良倾向。

2部分基层党组织的越位行为
   
部分乡镇级党组织对村民自治机关,不是指导工作,不是引导其执行党的路线、方针、政策,而是联合乡镇政府直接对其下文件,下命令,不但使村民自治机关疲于应付,而且挫伤了村干部的积极性。有些行政村党组织与村民自治机关职责不清,村内的所有的重大事务决策完全有党支部做出决定,甚至有些行政村大小事务都有村支部书记拍板定案,村自治机关成为党组织的附庸或者单纯的执行机关;有很多行政村的党支部书记和村委会主任两个职务由同一个人承担,村委会委员直接对村党支部书记负责;有些地区的村级党组织只对上级乡镇级党组织负责,忽视了村民的意愿,忽视了村民自治机关的作用,对一切村务越俎代庖,党组织同时扮演决策者、执行者、监督者的三重角色;个别地区的村级党组织负责人仍然存在严重的家长制作风,大搞一言堂,阻碍了农村民主化进程,给村民自治管理带来不良影响。

3村民民主权利未充分发挥富人治村的影响
   
2008年以来,我国大批的本土农民企业家纷纷走上村委会正副主任或者村委会委员的岗位。大多数成功的农民企业家靠勤劳实干、艰苦创业实现了发家致富,思想较为解放,见多识广,具有丰富的生产经营与村务管理经验,完成能够成为带领广大村民实现共同富裕、全面建设小康社会的领路人。纵观全国各地的“富人村干部”群体,只有部分人能够发挥自身优势,真心实意为村民办实事,热心公益事业,成为造福一方的领军人物;而多数“富人村干部”未能更好地为村民谋取利益,富人治村的正面影响未充分发挥出来。少数农民企业家参加村干部选举的动机,不是带领村民共同致富,而且为了利用职位之便,为自己谋求更大的个人利益;为了成功选举为村委会主任,少数民营企业家利用自身掌握的资金优势、家族势力和个人影响力,操纵选举,影响了民主的发扬;部分当选为村民自治机关负责人的企业家,依仗自身资源优势和经济实力,拉拢部分村委员,形成利益小团体,拒不执行民主决策,否认民主管理模式,忽视村民的合法权利与利益,使民主决策、民主管理和民主监督走上形式主义道路

4村民自治自身管理水平不高

    多数村民自治机关干部文化程度较低,缺乏现代管理理念,思想保守,靠经验管理村务,影响了自治机关的运行效率;有些行政村村民自治管理制度不健全,村务公开、财务公开未能很好的落实,民主决策未贯彻民主集中制,一些重大事务一拖再拖,,悬而未决,使部分群众产生不满情绪;有些村干部有“为民办事之心,无为民办事之力”,没有掌握科学的工作方法,不懂服务村民、团结群众的技巧,致使群众满意度较低;有些行政村不注重干部队伍建设,服务意识差,工作作风不良,导致村民自治机关缺乏凝聚力和向心力,村民参与村级事务管理的热情不高;个别自治机关及其负责人迫于大家族、外部干预等种种压力,以应付上级检查为中心任务,服务村民为其次,工作畏首畏尾,敷衍了事。种种现象说明,村民自治自身管理水平不高,民主未得到充分发挥,其在农村地区的重大作用为淋漓尽致地凸显出来。

5村级干部腐败现象没有得到根本遏制

⑤最高人民检察院对外公布:2009年全国有1739名村党支部书记(含兼职村委会主任),1111名专职村委会主任成为涉农职务犯罪案件的嫌疑人。这些案件大多与土地征用、矿产资源开发、农村基础设施工程、涉农工程、农村医疗款有关,村官腐败成为影响村民自治管理健康运行的毒瘤。同时,村官腐败涉案金额越来越大,动辄上百万、上千万。⑥据法制日报社报道:2009年,合肥市庐阳区海棠街道办事处藕塘原藕塘村党总支书记兼村主任刘怀寅采用侵占村集体资产、侵吞征地款、拆迁受贿等方式贪污960多万元,另私设千万元的小金库供自己和亲近自己的村干部挥霍,因此被法院判处无期徒刑。这类例子不胜枚举。近年来,各地检察机关虽然加大了对村官腐败现象的打击力度,但是没有得到根本遏制。一方面,随着全球土地资源、矿产资源的日趋紧张,土地、矿产的价值越来越高,再加上农民城镇化步伐和基础设施建设步伐的加快,存有大量的土地开发项目和工程建设项目,为村官贪污腐败提供了可乘之机;另一方面,多数村官文化素质低,法制观念淡薄,也使农村地区的反腐斗争面临严峻考验。村级干部腐败现象对村民自治管理形成重重挑战。

(二)村民自治管理存在问题的原因分析

1思想观念滞后

在几千年的封建思想统治统治下,我国的农民长期处于无自主权的地位,一旦实行村民自治,很多人无从下手,找不到自己的位置,也不能给村民自治机关以准确的定位。由于文化素质较高的新生代农民纷纷转移到城市,农村地区的常驻居民整体素质依然偏低。多数村民,民主意识不强,不懂如何正确行使自己的权利,部分农民参与自我管理的热情不高,缺乏主观能动性;而相当多的村干部科学管理意识淡薄,服务群众意识淡薄,缺乏创新性的管理办法,致使村民自治机构缺乏凝聚力和战斗力;而相当一部分走上村官岗位的农民企业家,虽然眼界开阔,但潜意识里缺乏民主意识和服务意识,习惯于用商业思维搞自治管理,习惯于用利益交换方式管理村民,忽视了对村民的思想教育与政治引导,最终导致村民自治管理出现种种问题。

 2制度尚不完善

制度不完善表现在宏观和微观两个方面。从宏观制度上讲,虽然中共中央、全国人大、国务院以及民政部出台了有关村民自治管理的多项指导意见和法律法规,但是缺乏细致的、可操作性的、统一的具体规范,各类法规制度缺乏连贯性和互动性,比如党组织以及县乡行政机关如何厘清与村民自治的权限与关系,纪检监察与司法部门如何支持村民自治模式的健康发展,哪些任务需要村民自治机关去完成,哪些任务与政策应有党组织和行政机关自行去执行,诸如此类的问题缺乏法律、制度和政策的支持。而多数地方政府出台的实施办法也不同程度地缺乏科学性,与农村实际情况脱轨,一定范围内干扰了村民自治的自我运行。总体来看,村民自治缺乏良好的外部制度保障和宏观环境。从微观角度讲,村级组织缺乏完善科学的制度,比如如何制定与实施村规民约,如何保证村民选举的民主性,如何有效监督村干部的公务行为,都有待于完善。宏观与微观制度不健全是导致村官腐败、村民民主权利不能充分发挥、自治管理水平不高的重要原因。

3宗族势力影响
   
中国是个传统的农业社会,几千年来的封建宗法影响,使农村地区宗族势力盘根错节,形成了利益小团体,这种现状一定程度上影响了村民自治管理的民主性与科学性。在民主选举过程中,人数较多的家族强拉选票,影响选举;在村民议事会议上过程中,几家势力强大的家族为了各自利益互不相让,使一些重大问题迟迟不能快速解决;而由于宗族势力的影响,一些村民自治机关负责人在制定政策和实施管理过程中也不得不向大家族妥协。传统的宗族势力重视小团体利益轻视整体利益,重视内部人员协调性轻视安定团结的大局,重视血亲关系轻视民主的发扬,具有很强的整合力,始终是村民自治管理的内部挑战。

4黑恶势力渗透

伴随着私有经济成分的发展,农村黑恶势力也呈现上升趋势,依靠其经济力量与人员组织力量,对上拉拢腐蚀国家干部,对下欺压群众,以非法手段谋取巨大利益,使少数地区的村民自治机关根本无法实施自我管理。有些黑恶势力团伙,采用要挟、恐吓等手段以公开选举的形式获取村支书、村干部职位,渗透进村民自治管理体系,使基层党组织和村民自治机关处于名存实亡的状态,更无民主可言;有些黑恶势力团伙利用非法收入积极寻求政治保护伞,获取人大代表、政协委员等政治身份,以公司名义在农村地区欺行霸市,强买强卖,垄断农产品、沙石、矿产等市场,强揽工程,甚至要挟地方政府,公开对抗法律,使村民自治机关陷于瘫痪状态。近年来,公安部把“操纵农村选举、把持基层政权、欺压百姓”的黑恶势力列为重点打击对象,并开展了专项答黑行动,取得了一定成效。这也侧面说明,黑恶势力对村民自治和基层政权的危害性非常巨大,依然需要开展长期的斗争。

三加强村民自治管理的对策建议
(一)科学定位,明确基层党组织与村委会关系

    厘清村级党组织与村民自治机关的权限与职责是保障村民自治权利的重要环节。新修订的《村组法》规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这就明确了村党组织对村民自治负有领导、支持、保障、服务与监督的职责。而村民自治管理又是宪法赋予村民行使社会主义民主权利的一种形式,这也说明村民自治机关既要贯彻党的方针,又要保持相对的独立性。开展村民自治活动、构建基层党组织与村委会的协调协作关系非常重要。村党组织主要功能有:(1)宏观引导。贯彻党的路线、方针、政策,从宏观上引导村民自治机关遵守宪法和法律,保持正确的政治方向;对合法、正常运行的村民自治机关,不干预其决策过程、执行过程以及选人用人等具体事务,避免党务工作出现行政化倾向。(2)宏观监督。对决策上出现问题的村民自治机构进行监督,引导帮助其及时修正工作的大方向,落实好国家的大政方针。(3)支持保障。协调好与村民自治机关的关系,通过党的组织建设、思想建设、作风建设,建设一支带头学习提高,带头服务村民的党员队伍,争取每名党员在村民自治过程中发挥先锋模范作用。只要自治机关的自我管理行为不与国家大政方针相违背,就不要进行干预;对于村民自治过程出现的难题,要协调上级党委以及乡镇政府解决;对黑恶势力渗透干预民主选举、民主决策、民主管理的情况,积极协调司法部门进行惩治,为村民自治创设良好、宽松的外部环境。也就是说,村党组织要从行政村具体事务中解脱出来,以开展党务、党建工作为重点,以把握大方向为职责,为村民自治管理创环境、营氛围。

而村民自治机关的主要职责就是在遵循党的方针政策和国家法律法规的前提下,在村党组织的监督与服务下,自行实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,相对独立地开展工作。要明确基层党组织与村委会关系,当前形势下,亟需解决村干部兼职问题,尤其是村党支部书记与村委主任两个岗位不应该兼任,否则两委关系就难以厘清。村党支部书记不但可以不兼任村民自治机关主要负责人,而且党支部书记可以由外来人员或者党员大学生村官担任,以便于村委会等机关更好地行使自治管理权。

(二)加强立法,理顺行政权力与村民自治管理的关系
     法律规定:“村民委员会是农民依法组织起来实行自治的组织,它不是一级政府机关,也不是政权组织的派出机关,是农村基层政权的基础,是有中国特色政治组织的组成部分。”这说明,村民自治是在上级党政领导与指导下的自治,要在国家法律允许的范围内运行,与党政机关有着密切联系;同时其无行政制裁权、处罚权,当然也不能完全代替行政机关行事。目前,应加强立法,以详尽的法律制度理顺行政权力与村民自治管理的关系,使两者相得益彰,共同发展。(1)出台有关双方权利与义务的法律。我国的行政部门众多,公安、司法、财政、监察、建设、规划、土地、交通、科技、环保、计生、卫生等部门每年都要出台一些行政法规和政策,开展一些专项活动,如果将所有政策的落实都压到村民自治机关,势必会使其成为无所不包、无所不干的执行单位,背离了村民自治管理的宗旨,造成自治机关“什么也干、什么也干不好”的局面。因此人大、民政等机关等加强调查研究,制定相关法律,使村民自治机关从繁重的事务中解放出来。要明确政府的行政程序,有些事务行政机关应直接与村民打交道,而不是通过自治机关来执行,力避政府直接给自治机关下达行政命令;要明确村民自治机关的职责,即在自我管理的基础上,可以协助、辅助政府机关开展工作,以政府机关发挥行政职能为主,而不是自治机关承担过多的任务。(2)出台有关监督村民自治运行的法律。对村民自治机关,政府不是直接插手内部事务实施管理,而是重在监督其健康运行。比如,针对村官腐败现象,不是实行“村财乡管”和“村务统管”,而是进一步完善基层农村反腐法律制度,变行政干预为司法监督;再如,为保证民主选举的真实性,不是参与选举的具体细节,而是健全选举程序性法规和事前、事中、事后监督制度,站在自治体系的外部实施监督,避免以主导身份直接参与自治管理。(3)出台保障自治管理的法规。针对家族势力、黑恶势力的不良影响,政府应完善相关法规,履行保障之责,培养民主的土壤,创设有利于自治管理的外部环境。总之,要围绕行政机关与村民自治机关的关系,加大立法力度,建立健全权责法律、保障服务法律、监督法律、行政程序法规,逐步形成有利于村民自治管理的健康发展的法制体系,切实发挥村民自治机关的在农民群众中的主导作用。

(三)注重教育,提高村民实现自治管理的素质与能力
    马克思主义认为:人力资源是第一资源,人是生产力中最为活跃、最具有创造力的因素。村民和村干部的素质直接关系到村民自治管理水平的高低,因此要强化农民素质教育,提高其思想水平与自我管理水平。(1)科学选择教育内容。政府特别是民政部门要协助村民自治机关精选教育内容,对农民实施培训活动。要开展公民权利与义务、村组法、村民自治条例等内容的教育,引导农民提高民主意识,了解自身权利与义务,学会正确行使民主权利,大胆参与自治管理;要对村民开展宪法、治安管理条例、刑法、环保法、廉政法规等内容的教育,提高村民守法、护法意识,做好对村干部的监督工作;要针对社会主义新农村建设、农村征地拆迁补偿政策、国家农业扶持政策等新内容开展培训,使农民了解新政策,提升民主议事的水平;要对村民和村干部开展管理学、经济学、市场学等方面的培训,提高发展经济和自我管理的能力。(2)创新教育方式。针对大多数农民文化程度偏低、学习能力较弱的现象,要创新教育方式,提高教育成效。村民自治机关应发挥其自我教育功能,可以大力举办农民学校和农民课堂,以邀请专业人员授课或者组织内部高学历人员授课方式实施教学培训;可以结合政府部门开展送文化下乡活动、精神文明建设活动等,利用政府资源对村民实施教育培训;可以充分利用现代信息技术,以观看新闻、专家讲座视频、村干部自我讲授光盘等形式进行教育;可以组织乡间文艺团队,将培训内容融入相声、小品、歌舞等艺术形式,以群众喜闻乐见的方式进行。政府部门亦应利用党校、下岗职工再就业培训等教育基地有计划地组织教育活动,同时联合地方电视台开设“农民讲坛”、“三农维权讲台专家和政府官员与农民面对面、“农村法制案例分析”等栏目,提高农民综合素质。(3)突出重点教育对象。针对农村人才缺乏、制约自治管理水平提升的现象,政府要加大对村干部队伍和后备人才培养力度,组织文化程度较高、具有发展潜质的青年毕业学生、复退军人、农民企业家、农村创业带头人以及现任村干部的进行专门培训,指导这些群体把握自治管理的科学方法,为村民自我管理、自我教育、自我服务能力的提升提供人才和智力支持。

(四)完善制度,促使村民自治走上正规化制度化的轨道

村民自治的核心在于发扬基层民主,这不仅有利于有效预防和治理村官腐败,而且有利于自治机关的正常运行,发挥其在农村社会中的应有作用。因此,应加强村民自治制度建设,实现长效管理。

1完善民主选举制度,健全自治管理用人机制。

完善公开、公正、公平的民主选举制度,强化用人机制建设,既有利于将黑恶势力、不良家族势力的拒在村民自治管理领导体系之外,也能够选用德才兼备的村干部,提高村民自治管理水平。首先,要要完善民主选举发动制度,做好选举初期宣传发动工作。要利用村民会议、散发宣传单、张贴选举政策等方式大力宣传选举的意义、途径、程序以及如何行使民主权利等相关内容,进一步提高村民民主法制意识,尽量让所有村民参与选举,营造民主选举的良好氛围。同时,以村小组为单位广泛酝酿推荐选举人,为民主选举做好铺垫。其次,要完善民主选举程序。要建立候选人把关机制,选举初期要做好宣传发动和候选人提名工作,对于候选人要提前向村民公示,让每个选民都了解候选人的基本状况,反复讨论;同时上级党委政府、主管村民自治的民政部门、纪检监察、检察司法、审计等要组成联合审查小组,对候选人的家庭收入来源渠道以及经济状况、违法违纪状况、群众反馈意见进行统计管理,整理有关材料,向村民提供权威的调查资料,做好候选人信息服务工作,使候选人的基本状况在村民面前实现透明,为民主选举奠定基础,防止违法危机分子、不法经营农民企业家、涉黑人员以及群众意见较大人员进入选举最终环节。选举过程要建立内部外部监督机制,邀请本村民意代表、县市级人大代表与政协委员、政府巡检团等组成不同的监督小组,参与选举登记、唱票登记、选举结果统计与公示等环节,以确保选举过程的透明化。同时,对于候选人要适当增加竞选情节,比如增加竞选演讲,让候选人公开展示自身优势以及就职后的工作打算等,检验其综合素质;增加候选人竞答村民提问环节,创设选民提问村务热点问题的情景与机会,实现候选人与选民的公开沟通,既便于村民了解候选人的思想素质、服务意识和管理方向,也便于村民投票选举服务意识强、管理能力强的人才。此外,还要完善能上能下的竞争机制,村委委员、正副主任等要及时换届,定期选举,实施增添新鲜血液,严防一人长期垄断某个岗位,形成利益小团体。 

2完善民主监督制度,有效预防和治理村官腐败

  一方面要完善外部监督制度。党政纪检监察部门、检察反贪机关、信访部门要专门针对农村地区增设信访信箱,建立上情下达,下情上达的快速反应机制,及时处理农民反映出来的问题,严厉打击贪污腐败、挪用公款、渎职、私卖集体财产等行为,震慑一批人,维护村民自治机构的健康运行。要拓宽民主监督的内容面积,对于旧村改造工程项目承包、村级物资采购、土地出让、村财务、集体山林出租、拆迁补偿款发放、农业补贴与救济款发放等纳入政府重点监督范围,切实预防经济犯罪;要拓深民主监督的深度,建立政府、人大、政协机关与村民自治机关的沟通联系制度,分派若干人实现对口联系,及时搜集农民群众的意见,反映村民自治管理过程中村干部出现的问题,有针对性地开展监督工作;要畅通民主监督的渠道,在县级基层政府网站设立电子举报邮箱,公开举报电话,设置农民在线留言板块等,让农民群众能多渠道、多路径地反映情况。另一方面,要完善村民自治体系内部监督制度。建立用人回避制度,明确规定村委会正副主任的直系亲属和三代以外旁系亲属不得担任财务岗位,防止任人唯亲现象,避免形成利益小团体,制造各岗位相互监督的态势。建立村委会向村民大会定期汇报制度和村干部述职述廉述绩制度,村委会每半年向村民大会汇报财务状况、工作情况,接受全体村民的监督,答复村民的质疑;村委会正副主任以及分管治安、财务、计生、环境、卫生、计生等口的委员每半年向村民大会汇报个人廉洁从业情况和履行职责的情况,让全体村民了解重点岗位的履职情况,同时亦可定期开展匿名民主测评活动,让村干部明确村民对个人的满意度,督促其更好地工作。建立村干部罢免机制,对于服务意识差、工作能力差、村民满意度低和出现严重违纪违法的个别村干部由村民大会做出决议,坚持少数服从多数的原则,对其实行罢免,增选个别人员,保持自治机关内部岗位的延续性。

3完善民主决策机制,提高自我管理水平

    对于行政管理,最大的成功是决策的成功,最大的失误的决策的失误,决策的科学性对于村民自治管理的质量具有决定性作用,是事关行政村发展全局的大事。完善民主决策制度,有利于提高村民自我管理水平,提升工作效率,助推社会主义新农村建设健康发展。一要完善村民议事制度。村民议事会议可以村小组为单位进行,亦可以村民大会形式进行,对于村中公共事务、事关农民切身利益问题、村治安问题、修路修桥等集体项目建设问题、卫生服务问题、集体财产出让出租问题、社会保障问题等重大事项都要随时召开村民议事会议,反复讨论,权衡利弊,使村民了解决策事项的意义,为个人作出分析判断提供良好条件。集体一致通过的事项可以直接进行决策程序,村民意见分歧较大的事项要另行讨论,酝酿,反复征求群众意见,确保议事充分。二要完善专家评审制度。比如,有些工业项目既涉及农民的眼前利益,也涉及生态环境保护等长远利益;工业项目的技术成熟程度、可行性研究等方面村民也无法很好地把握。出现诸如此类技术含量高、难以决策的事项,村委会应积极寻求专家支持,邀请专业人员调查研究,撰写可行性研究报告,为村民自行决策提供理论支撑和信息服务。三要坚持民主集中制。对于久而未决的事项,要坚持民主集中制原则,召开村民大会,让外出务工人员以手机短信等方式进行投票,在村人员实行现场公开投票,投票结果达到70%可以通过决议,投票低于70%的情况,要另行寻找解决途径。同时,村委会亦应加强事后沟通工作,对持反对的村民群体做好政策解释工作,确保将矛盾化解在村民自治体系内部,避免出现群体性事件。

4完善村务公开制度,提高群众满意度
   村务公开能够有效预防腐败,同时也能够提高农民群众对村民自治的满意度。村务透明度越高,农民群众的满意度就会越高,村民自治机关的凝聚力和向心力就会越强。首先要明确村务公开的内容。有关人事选举、决策事项、事关村民切身利益的事务、村财务状况、集体资产处置等重大内容要公开,以便维护村民的知情权,减少矛盾和摩擦,提高自治机关的公信力;同时还要将村干部的承诺事项、完成任务情况、兑现承诺情况、年度考核事项等内容及时进行公示,既可对村干部起到鼓励、鞭策作用,又可提高村民对村干部的信任度和满意度,更可以促进民主监督,打造廉洁高效、勤勉敬业的村干部队伍。特别注意的一点是村务公开的内容不但要实事求是地公示工作进展和完成情况,还要公开一些问题、矛盾、不足与困难,以便村民明确当前形势民主讨论解决问题的办法;也要将村干部和村民做的一些好事进行公开,比如农民企业家村干部无偿捐献,见义勇为典型事迹,关爱留守儿童与留守老人典型人物等,以便激励村民做更多的好人好事,形成风正气顺的健康氛围。其次,要改进村务公开的方式。按照公开载体来讲,可以村民大会、村小组会议等形式进行公开,可依托村务专门的公示宣传栏进行公开,对于一些较小的事项亦可在各办公室进行公示,方法多样,关键要内容全面,该让全体村民了解的内容不能在小范围内进行公示。按照公开的时间来讲,要坚持时效性原则,做到及时公开。比如年终要将全年的重点工作和农民群众最为关心的热点问题整理出来,印制成《年度重大村务公开表》和《村干部年度履职情况报告表》,下发到村民手中,让村民了解自治机关和村干部全年的工作情况,并引导村民提出建设性意见,以便进一步改进工作,提升工作水平;每月要将村自治机关一个月来的工作情况,特别是财务收支状况进行公示;每周也要讲相关内容进行公示;敏感问题随时进行公示,以便消除误解,促进团结。

5完善村民自治内部运行机制,提高管理效能

村自治机关如果管理松散、有令不行、效率低下,必然会影响村民参与民主管理的热情,长此以往,自治机关就会形同虚设。解决效能低的问题,关键在于捋顺内部关系,完善村民自治内部运行机制。其一,要明确分工,健全岗位责任制。一般来讲,村委会正主任负责决策事项,解决重大问题,对村干部实施监督,通盘管理所有村务;同时担负着对外联络职责,积极协调各级党组织和政府解决处理一些重大事务,帮助村民排忧解难,为村民自治创造有利的环境。副主任协助正主任开展工作,团结村委委员,履行好分管职责,包括治安、民事调解、发展经济等;村委委员也要明确职责,分为治安委员、后勤委员、计生委员、卫生委员等。各类岗位职责要清晰,切实让村干部明白自身日常工作内容是什么,哪些事务应主动去做,哪些事务应协同其他村干部完成;同时,还要明确特殊职责,比如救火救灾,应急突发事件处理,群体事件处置等是所有村干部的共同职责。其二,要团结协作,完善岗位衔接制度。如果岗位不衔接,协同作战不力,将会影响村干部队伍的整体战斗力,因此要特别注意完善岗位与岗位之间的衔接制度,防止出现有些事情无人过问现象。比如,财务管理岗位要与监督岗位相衔接,共同做好财务报销把关工作;卫生委员岗位要与计生委员岗位相衔接,共同做好妇女查体与避孕工作。其三,要健全村干部考核制度。结合村干部履职情况,以村干部自我评价、村干部相互评价、村民无记名打分形式进行,综合各类成绩,出台季度、年度考核结果,及时进行公示,已达到鼓励先进、鞭策后进的目的,敦促村干部改进作风,更好地为村民服务。

6)完善激励机制,调动村民自治管理的积极性
   
心理学认为:人都有追求成功、获取他人尊重、实现自我价值的需要。完善激励机制,有利于调动村民参与自治管理的热情,有利于激发村干部创业干事的激情,促进村民自治向良性方向发展。一要建立农民企业家和村干部激励机制。为发挥农民企业家主观能动性,可以设立“热心公益事业明星”、“带头致富明星”、“帮扶困难家庭明星”、“科技惠农示范户”等评比项目,激励农民企业家投资教育,发展经济,帮扶农民,发挥其资源优势;对于任职村干部的农民企业家,可以设立“管理创新先进人物”、“帮扶致富优秀干部”、“特殊贡献示范干部”等评比项目,引导“富人村官”成为带领村民奔小康的领路人。为激发各级村干部的工作热情,可以设立“最受群众欢迎明星”、“科技创新明星”、“服务群众明星”、“民事调解明星”、“群众最信赖的干部”等评选项目,引导村干部真抓实干,提高管理服务能力。对于村民推选上来的典型人物,要在村民大会上大力表彰,在给予荣誉奖励的同时,适量颁发一些奖品,以便增强其荣誉感和成就感;对于典型的事迹,要在村内进行通报,必要时向党组织宣传部门推荐,推向大众媒体,营造创先争优的气氛。二要建立村民激励文化。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村离不开广大村民的支持;村民自治管理的科学运行,也离不开广大村民的参与。乡村文化建设有助于丰富村民精神文化生活,引导、激励村民提高思想文化素质,贯彻落实好自治机关的政策,营建文明的乡风与和谐的环境。为营造尊老爱幼的氛围,可以开展“敬老家庭”、“孝顺媳妇”、“宽容婆婆”等项目选举活动;为调动村民参与安全管理的积极性,可以开展“见义勇为先进个人”、“救火救灾典型人物”、“治安光荣榜人物”等评选活动;为了促进村民自觉照顾留守儿童和孤寡老人,可以开展“爱心村民”、“扶弱济困善人”等评选活动;为了引导村民高度重视子女教育,可以开展“好孩子好学生好儿童”、“书香家庭”、“成功教育家庭”等评选活动;为引导村民多做好事,可以开展“造福乡里先进人物”、“最和睦村小组”、“和睦好邻居”等评选活动;为改善村容村貌,可以开展“节能家庭”、“清洁家庭”、“花园式院落”等评选活动。这些评比活动,要集公开性、公正性、严肃性、文化娱乐性为一体,召集全体家庭与村民公开评选,同时配置以具有教育意义的歌舞、相声等文艺演出,引导村民弘扬正气,遵纪守法,爱国爱家。

(五)加大力度,坚决打击黑恶势力渗透与村官腐败
    
纪检监察和反贪部门应高度村官腐败,加强对矿产资源较为丰富的行政村、涉及征地拆迁与旧村改造行政村、商业经济发达村以及城中村、城边村的监控力度,加强财务审计工作,发现村官腐败现象,严厉打击惩处,坚决遏制村官腐败高发势头;公安、工商、质检等部门要高度关注农业企业违法经营情况,特别是大家族经营式的企业与商户,严厉打击制假贩假、欺行霸市等违法行为,防止经营黑色产业、有经济实力的大户渗透村民自治体系,危害一方。司法部门应强化农村地区社会治安管理,严厉打击横行乡里、欺压良善、偷盗抢劫等犯罪分子,严厉打击非法采砂、强包工程、垄断建筑材料市场、黄赌毒等违法行为,严厉打击危害性大、群众反映强烈、威胁村官与村民、要挟基层政府与党组织的黑恶势力团伙和家族式犯罪团伙,铲除农村涉黑组织,同时深挖其上层保护伞,净化农村社会环境,维护村民自治管理健康运行。政府相关部门应建立联合执法机制和执法联动机制,对村民反映出的腐败与违法犯罪现象快速反应,及时治理,定期开展打霸治痞、打黑除恶、反腐反贪、村官职务犯罪整治等专项活动,为村民自治有序推进铺设阳光大道。

   总之,新时期农村地区出现了一些新情况、新问题,村民自治管理面临着外部环境考验、自身发展考验和消极腐败的考验,对村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村民的自我管理、自我教育、自我服务形成了一定的挑战。这属于发展中问题,依靠党和政府以及村民自身的力量,借势我国的政治经济体制改革完全能够解决这些矛盾,推行村民自治向法制化、正规化、科学化方向发展。关键需要注意两点:一方面,地方党组织和政府要以更大的勇气推进政治体制改革,理顺各级党组织、政府与村民自治机关的关系,完善法律法规,强化对农民群众的教育引导,严厉打击村官腐败行为和农村黑恶势力,为村民自治创造宽松、健康的发展环境;另一方面,村民和村干部也要发挥自身的主动性,完善相关的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度,持续不断地提高村民自治管理水平。在推进社会主义新农村建设、全面建设小康社会的新时期,在党和政府的正确领导下,在广大农民群众的积极参与下,村民自治管理一定能够提升到一个崭新的水平,村民自治机关将会发挥更大的作用,农村发展必将会迎来一个更加美好、更加和谐的明天。

 


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何力,农村社会治安状况研究[J],北京:中国法制报,
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【注释】

①资料来自于《浙江农村社会新特点分析》,浙江政协报,201056),作者何子键。

②出处同①。

③资料来源于刊物《半月谈》中“民政信息”栏目,2011年第1期。

④蒋自立,《村民自治与省市居委会担负的行政任务调查分析》,中国行政学院学刊,2009年,第十二期。

⑤⑥均来源于《中国法制报》,梓中华文章《村官腐败亦应引起高度重视》,201022

 

 

 

本文来源:公务员写作网 http://www.gwyxiezuo.com/
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